Обща политика на сигурност и отбрана на Европейския съюз

unnamed

Същност на ОПСО

Общата политика на сигурност и отбрана на Европейския съюз (ОПСО) е интегрална и неизменна част от Общата външна политика и политиката на сигурност на Общността (ОВППС). Практически това е областта, в която непосредствено попадат политиката на сигурност и отбранителен капацитет, военния потенциал на Съюза, както и процесът на управление и разрешаване на конфликти в международните отношения. Формално ОПСО е под контрола на Европейския съвет, но тази функция е поета от Върховния представител на Европейския Съюз по въпросите на външните работи и политиката на сигурност след създаването на институцията през 2009 г.

Политиката за отбрана на ЕС е относително нова политика. Сериозните идеи за осъществяване на една обща политика за отбрана и сигурност стартират в началото на 1990-те години, като всички предишни опити за изграждане на европейски отбранителен капацитет се оказват по-скоро неефективни. Европейската отбранителна общност от 1954 г. така и не се осъществява, а Западноевропейският съюз се оказва твърде слабо активен и напълно неефективен поради липсата на достатъчно политическа воля за изграждането на единна европейска отбранителна система за сметка на сътрудничеството с НАТО в контекста на Студената война.

Провалът в своите опити да даде адекватен отговор на югославската криза в началото на 1990-те практически разкрива абсолютната невъзможност на ЕС да действа като единна общност – нещо, за което усилено претендира още от самото си създаване. В контекста на най-големия военен конфликт в Европа след края на Втората световна война, Съюзът демонстрира всички възможни слабости, характерни за общност от държави, неспособни да изградят обща външнополитическа позиция. Разделенията между държавите членки на Съюза и произтичащото от него нежелание за намеса подпечатват крайния провал на Европа в опитите си да предотврати кървавия разпад на Югославия и доказват несъстоятелността на всички досегашни опити за смислено сътрудничество на ниво международни отношения и разрешаване на конфликти. Става пределно ясно, че само създаването на достатъчен отбранителен капацитет, както и осезателно засилване на приноса си спрямо регионалната стабилност, биха могли да осигурят на ЕС полагащото му се място в международните отношения.

Последвалите стъпки в тази посока обаче, са твърде неуверени. Подписването на споразумението „Берлин плюс”, както и опита за вдъхване на живот на Западноевропейския съюз чрез интегрирането му в рамките на НАТО като отделен стълб, само затвърждават водещата роля на НАТО и САЩ по отношение на сигурността на Европа. Това положение се дължи и на дългогодишната позиция на Великобритания, според която ЕС не трябва да има самостоятелна отбранителна политика извън рамките и капацитета на НАТО. С приемането на Амстердамския договор през 1997 г, който инкорпорира Петерсбергските задачи1 в своята институционална рамка, този тренд се променя. Практически договорът отваря вратите за формиране на обща европейска политика на сигурност, основана на Петерсбергските задачи. Традиционното британско съпротивление на подобен план се изменя в подкрепа през 1998 г. след двустранно споразумение между френския президент Жак Ширак и британския премиер Тони Блеър в Сен Мало. В своето споразумение двамата лидери заявяват : „За да може Съюзът да има адекватен отговор спрямо международните кризи, той трябва да създаде капацитет за автономно действие, подкрепено от необходимите военни ресурси, както и нужните средства и готовност за тяхната употреба” 2

Следващата стъпка в тази посока е приемането на Хелзинкските приоритетни цели, една от които е амбициозната задача за установяването на корпус с численост от 60 000 военни до 2003 г, който да може да бъде разгърнат в рамките на 60 дни.3

През последните 13 години обаче, планът за създаването на подобна концепция е все още в застой . Причините са няколко като основната, е че Брюксел все още няма разработена идея как ефективно да бъде използван подобен потенциал. От друга страна, традиционно неутралните държави в ЕС (Швеция, Ирландия, Финландия, Австрия и Малта) се противопоставят на превръщането на Общността във военнополитическа организация от типа на НАТО. Те предпочитат подход включващ предимно граждански и хуманитарни компоненти, които изключват употребата на военна сила. Разбира се, все още на дневен ред стоят и дебатите относно степента на автономност на Европа по отношение на сигурността и военния капацитет, както и формите на взаимодействие с НАТО.

През 2003 г. в контекста на разделението на държавите членки на ЕС по отношение на американската инвазия в Ирак, Общността приема „Европейската стратегия за сигурност” , която въвежда понятието „ефективен мултилатерализъм“. В самия текст е записано, че Хартата на ООН ще бъде считана за фундаментална правова рамка в международните отношения, а Съветът за сигурност на ООН ще бъде приет за основен орган, носещ отговорност за международния мир и стабилност. Освен това е добавено, че „в свят на глобални заплахи, глобални пазари и глобални медии, нашето общество все повече ще зависи от ефективна мултилатерална система. Нашата цел е развитието на една по-устойчива международна общност, добре функциониращи международни институции и международен ред, основан на правото“4 Стратегията също така идентифицира и няколко ключови заплахи, с които Европа трябва да се справи, а именно – тероризъм, разпространение на оръжия за масово унищожение, регионални конфликти, провалени държави и организирана престъпност.

Година по-късно е създадена и Европейската отбранителна агенция, чиято роля е да подпомага и сътрудничи на държавите членки в процеса на подобряване на техния военен капацитет. В тази връзка агенцията работи в четири оперативни направления: План за развитие на военния капацитет, Стратегия за развитие на европейските отбранителни технологии, Стратегия за сътрудничество при превъоражаването, Стратегия за развитие на европейската отбранителна и промишлена база. Създаден е също така и Европейски институт за изследвания в областта на сигурността.

ОПСО в сегашния си вид съществува от 2009 г. До тогава оперира под името Европейска политика по сигурност и отбрана. Договора от Лисабон въвежда и други важни промени в рамките на Общата външна политика и политиката по сигурността. Първата е въвеждането на Европейския съвет като върхова институция на ЕС, което затвърждава междуправителствения подход в процеса на вземане на решения. Втората промяна е сливането на постовете на Върховния представител по въпросите на външните работи и отбраната с този на Комисаря по външните отношения. И третата промяна е създаването на Европейска служба за външна дейност, която практически се превръща в дипломатическият корпус на ЕС.

През последните десетилетия трансформацията на ЕС от преобладаващо икономическа общност към единно политическо формирование със собствена външна политика и политика за сигурност се извършва бавно чрез малки стъпки и взаимни компромиси. Дори към моментът Съюзът все още не е в състояние да приеме цялостен и завършен подход за ОВППС, въпреки промените от Лисабон. Причините са основно две: придържане към постепенен подход, който е характерен въобще за развитието на европейската интеграция още от 50-те години насам, както и липсата на политическа воля сред големите държави в общността за ограничаване на суверенитета в тази област и прехвърлянето му към наднационалните институции в Брюксел.

Към настоящият момент самостоятелния военен потенциал на Европейския съюз е основан на така наречените бойни групи за бързо реагиране, действащи на ротационен принцип. Всяка една от 18-те бойни групи следва да наброява 1500 – 2000 души и да има възможност за разгрърщане в рамките на 10-15 дни.5 Продължителността на дислоциране е 30 дни, като при нужда може да бъде удължена до 120 дни. Групите са комплектовани самостоятелно от една държава (френска, британска) или от няколко (Северна група, Балканска група). Две държави извън ЕС също имат участие – Турция и Норвегия. Идеята на бойните групи, действащи в рамките на ОПСО е те да бъдат разполагани в региони, в които силите на НАТО и ООН отсъстват. Основният проблем обаче, е липсата на въздушно обезпечение при разгръщането на бойните групи. Практически те не могат да функционират без логистичната подкрепа на НАТО, което от своя страна компроментира идеята за тяхната автономност. Въпреки, че европейските бойни групи са активни от 2007 г., до настоящия момент те все още не са използвани в реални мисии.

Сътрудничеството с НАТО

През 1996 г. в Берлин по време на срещата на върха на НАТО, държавите членки вземат решение за предоставяне на техника и командни системи за ползване при операции под ръководството на ЕС с ясната цел да бъде стимулиран европейския отбранителен капацитет. Три години по-късно споразумението станало известно като „Берлин плюс” е разширено по начин, който да отговаря на новата Европейската политика по сигурност и отбрана. Като резултат от разширения обхват на „Берлин плюс” НАТО може да предоставя на ЕС бойни и командни способности за операции, свързани с управление на конфликти при положение, че Алиансът вече не е ангажиран в конкретната криза. Така се създава една двустепенна система, при която НАТО има право на решение дали да реагира първа или да предостави нужния капацитет на ЕС. С това предложение прието под натиска на САЩ се цели да бъде избегнато дублиране на сили на НАТО и ЕС, както и принизяване на значението на ЕС при провеждането на операции за управление на конфликти. Това е така, тъй като двете организации практически са неравнопоставени при своите отношения в тази област, а ЕС не може да действа без сътрудничеството на Алианса. Споразумението „Берлин плюс“ е еднопосочно, то третира ползването на капацитета на НАТО от ЕС, но не и обратното.

Окончателният пакет от договорености „Берлин плюс“ е приет на 17. 03. 2003 г след почти четири годишни преговори между ЕС и НАТО и в последствие става юридическа и оперативна основа за ръководените от ЕС операции „Конкордия” в Македония и „Алтеа” в Босна и Херцеговина.

Основна причина за дългото забавяне на влизането в сила на „Берлин плюс“ е конфликтът между Гърция и Турция по отношение на Кипър. Конфликт, който все още продължава да затруднява отношенията между ЕС и НАТО и остава неразрешен и до днес. В продължение на десетилетия Гърция (член на ЕС и НАТО), Кипър (член на ЕС) и Турция (член на НАТО), водени от строго национални интереси периодично си разменят ролята на блокиращ фактор в рамките на двете организации. Гърция и Кипър от години правят всичко възможно да блокират Европейската Комисия от възможността Турция да отваря нови присъединителни глави за приемане в ЕС, докато от своя страна Турция осуетява опитите на НАТО да работи с ЕС.6

Освен Турция, още пет други държави членуват в НАТО, но не и в ЕС. Три от тях – Албания, Исландия и Норвегия са европейски държави, които са силно обвързани със Съюза и рядко биха взели решение, което да бъде в разрез с общата позиция на ЕС. Практически основната разлика между ЕС и НАТО се получава от двете Северноамерикански държави – САЩ и Канада. Доминантната роля, която има САЩ в Алианса е от решаващо значение за идеологическото разделение, което характеризира европейската интеграция по отношение на сигурността. От едната страна стои кръгът от държави, които подкрепят идеята за пълно разгръщане на военния потенциал на Европа, с възможност за автономно и самостоятелно провеждане на операции по управление на кризи. Подобен ход би изискал създаването на допълнителни наднационални институции в рамките на ЕС и отдаване на национален суверенитет в сферата на сигурността, включително и създаването на обща европейска армия. Основни центрове на това течение са Германия, Франция, Италия, Белгия и Люксембург.

От другата страна са държави като Великобритания, Полша, Швеция, Дания, Румъния, както и Прибалтийските републики, които застъпват идеята за силно и активно трансатлантическо сътрудничество. Според тази теза Европа вече притежава нужния отбранителен капацитет в лицето на НАТО, а всяка друга отбранителна структура извън Алианса би означавала прахосване на средства и разваляне на устойчивите отношения със САЩ – основна причина за идеологическата победа над СССР в Студената война.7

С края на Студената война същността , предназначението и целите на трансатлантическото сътрудничество и в частност самото съществуване на НАТО започват да се размиват. Липсата на глобален политически и идеологически враг като СССР поставя под въпрос смисълът на съществуване на Алианса. По тази логика през последните 20 г. идеята за изграждане на обща европейска армия става твърде актуална тема на дебат. Възходът на радикалния международен тероризъм обаче, драматично усложнява средата на сигурност. Тази заплаха е неприемлива за всички отговорни правителства по света и представлява директна опасност за демократичните общества в Северна Америка и Европа. Със своите необичайни и асиметрични методи на действие, международният тероризъм заплашва не само ценностите и интересите на САЩ и Европа, но и съвременният международен ред, с всичките му достойнства и недостатъци.

Не само това, но и назряващото ново глобално политическо и икономическо противопоставяне между Запада и Русия в контекста на кризата в Украйна представлява проблем, който изисква от НАТО и ЕС не само да изгладят съществуващите противоречия по отношение на това дали Европа трябва да загърби военния капацитет на Алианса и да създаде свой собствен, но и налага идеята на затвърждаване и усъвършенстване на съществуващото сътрудничество. Поне към настоящия момент изграждането на обща европейска армия или алтернативна и конкурентна на НАТО обща европейска военна организация би развалило изгражданите в продължение на десетилетия добри съюзнически отношения със САЩ и то в момент когато Европа е изправена пред твърде много вътрешно общностни проблеми.

Борбата със съвременните заплахи като тероризма и силовата политика на Русия поставя по нов начин пропорционалното и равноправно участие между САЩ и останалите съюзници от ЕС. Това важи както за операции на НАТО, така и за коалиции от съгласни държави. В тази логика политическото, икономическо, и военно превъзходство на САЩ, НАТО и ЕС в борбата срещу новите заплахи вече не е въпрос на избор, а на стратегическа необходимост.

Въпросът за достатъчност на военния капацитет е твърде сложен, тъй като към традиционните нужди на националната отбрана на страните членки на НАТО и ЕС трябва да бъде прибавено и осигуряване на адекватен отговор срещу асиметричните заплахи. Практически националната отбрана се превръща в продължение на международната сигурност и това е така, защото всеки един регионален конфликт в близост до границите на ЕС и НАТО оказва пряко или непряко влияние върху сигурността на всички останали членове. Поради тази причина всяко едно прекомерно съсредоточаване върху военния капацитет (нещо особено характерно за САЩ в периода на управление на президента Джордж Буш – младши) е толкова неадекватно спрямо съвременната реалност колкото и прекомерното увлечение към „меката сила“. Днешните заплахи изискват прилагането както на военни и други силови стратегии, така и на адекватни дипломатически, икономически и културни инструменти за международно сътрудничество. Този подход трябва да постави въпроса за едно напълно равноправно споделено участие между трансатлантическите съюзници, което да надхвърли сферата на отбранителните бюджети и да включи в себе си адекватно и разумно съчетание на американския военен потенциал и европейската „мека сила“.

Мисии и операции в рамките на ОПСО

ОПСО действа в две измерения, които включват граждански мисии и военни операции. За периода на своето организационно съществуване от 2003 г. до сега ЕС планира и провежда на три континента 35 граждански и военни мисии, като 17 от тях са актуални и в момента.8

Гражданският компонент на ОПСО, дефиниран от Европейския съвет още през 2000 г. включва следните ангажименти от страна на държавите членки: 9

  • Създаване на капацитет за полицейски операции, в т.ч. обучение и подпомагане на дейността на местни полицейски структури

  • Укрепване на върховенството на закона чрез предоставяне на прокурори, съдии и затворнически служители в помощ на полицейските операции

  • Изграждане на цивилна администрация чрез експертни екипи, способни да създадат действен местен административен апарат

  • Защита на гражданското население чрез осигуряването на екипи в режим на постоянна готовност за оценка намеса.

  • Създаване на капацитет за наблюдателски мисии

Сред най-значимите граждански мисии на ЕС могат да бъдат отбелязани мисията за изграждане на полицейски потенциал в Босна и Херцеговина (EUPOL/BIH), мисия за подпомагане на граничния контрол между Молдова и Украйна (EUBAM Moldova and Ukraine), полицейската мисия в Афганистан (EUPOL Afghanistan), мисията в Косово (EULEX Kosovo), наблюдателната мисия в Грузия ( EUMM Georgia)

  • Полицейската мисия в Босна и Херцеговина е първата операция в рамките на ОПСО, която стартира през 2003 г. и поема функциите на досегашната полицейска мисия на ООН. До края на своя мандат през 2013 г. операцията действа в три основни направления: подкрепа за реформа на полицейския апарат; заздравяване на полицейската отговорност; подкрепа в борбата с организираната престъпност.

  • Мисията в Молдова и Украйна стартира през 2005 г. като основната й цел е установяване на адекватен граничен контрол и приобщаване на митническите и търговски практики на двете държави в съответствие с нормите на ЕС, както разбира се и помощ при разрешаването на конфликта в Приднестровието. Към момента операцията трудно може да се счита за успешна, тъй като Приднестровието продължава да бъде контрабанден център и удобно място за избягване на данъци, подкрепяно активно от Москва.

  • Мисията за установяване на върховенството на закона в Косово стартира през 2008 г. и е най-голямата гражданска мисия на ЕС. Тя включва персонал от 1500 полицаи, съдии и прокурори, а годишният бюджет възлиза на 111 млн. евро.10 Широкоразпространената корупция на всички нива в държавата обаче, пречи на нормалното функциониране на мисията.

  • Полицейската мисия в Афганистан стартира през 2007 г. и е част от опитите за изграждане на мир и стабилност на територията на държавата, както и възстановяването й след десетилетия войни. Чрез мисията се подпомага обучението на полицейски персонал и прокурори. Към 2012 г. специално създадената полицейската академия е имала около 4000 курсанти.11 Афганистан е изключително трудно поле за работа в областта на сигурността, тъй като както международният персонал, така и местният, са чест обект на терористични атаки от страна на радикални ислямисти.

  • Основна цел на наблюдателната мисия за Грузия е поддържането на мира по границата между Абхазия, Южна Осетия и Грузия. Създадена е през 2008 г. и от тогава до днес персоналът на операцията извършва всекидневни невъоръжени патрули по границата.

Военното измерение на ОПСО е важен аспект от изграждането на компонента „твърда сила“ на ЕС. И въпреки, че Европа е все още твърде далеч от създаването на независим от НАТО общ военен капацитет, все пак не липсват опити в тази насока. Освен вече споменатите бойни групи, военното измерение на ЕС включва в себе си и поредица от военни операции сред, които най-значимите са CONCORDIA/FYROM в Македония, ALTHEA/BIH в Босна и Херцеговина, ARTEMIS/DRC в Конго, EU NAVFOR в Сомалия.

  • Операция „Конкордия” е първата мисия чрез, която ЕС използва практически военния потенциал на НАТО и демонстрира отлично взаимодействие между двете организации, които заедно с ОССЕ успяват осезателно да успокоят етническото напрежение в Македония. Операцията е осъществена по изричната молба на президента Борис Трайковски и има значителен принос към осигуряването на стабилна обстановка за прилагането на мирното споразумение от Охрид.

  • Операция „Алтеа” стартира през 2004 г. заменяйки предишните мисии на НАТО в Босна и Херцеговина. Към настоящия момент оперативния състав на мисията е 600 души,12 а основните цели са свързани с обучение и изграждане на военен потенциал на военните сили на Босна и Херцеговина.

  • Мисията в Конго от 2003 г. е първата военна операция на ЕС извън рамките на Европа. С участието си при разрешаването на конфликта в областта Итури, както и в по-късните намеси в Чад, ЦАР, Судан и други области в региона, Общността ясно показва своята ангажираност и спрямо кризи, които не се намират в непосредствена близост до ЕС.

  • Военната мисия на ЕС в Сомалия е свързана с противодействието на пиратството край бреговете на Сомалия. От своето начало през 2010 г. са извършени няколко успешни освобождавания на заловени плавателни съдове, както и няколко набега срещу пиратски и терористични бази. Като цяло обаче, борбата срещу пиратството и терористичните групировки в Сомалия и най-вече близката до Ал Кайда групировка Ал Шабаб е по-скоро неуспешна. Страната и до този момент продължава практически да се намира в състояние на провалена държавност и да бъде раздирана от непрекъснати кланови и племенни конфликти, а влиянието на радикалния ислямизъм в региона е повече от осезаемо.

Заключение

През последните 25 години ЕС се трансформира от икономически съюз в един сложен политически, икономически и търговски съюз с ясни амбиции за заемането на водеща роля в сферата на международните отношения. В желанието си обаче, за включване на възможно повече участници в процеса на вземане на решения и изработване на политики, през следващите години Съюзът по-скоро се превръща в една тромава и бавно действаща бюрократична машина, която в повечето случаи реагира твърде бавно, неадекватно или пък нерешително. Това е особено видимо когато става въпрос за реакции спрямо международни кризи и конфликти, когато освен всичко друго, е нужно да се вземе предвид и координацията между всички 28 национални външни политики на държавите-членки.

Липсата на координация и честите примери за вътрешни разделения в Общността са основни проблеми, които спъват външната политика. Те са причина не само за честите случаи на провеждане на плахи и нерешителни действия спрямо международни кризи, но и за оронване на престижа и авторитета на Европа като единен политически субект. Единственото решение за тези проблеми е задълбочаването на интеграционните процеси и изграждането на всеобхватна стратегия по отношение на външната политика, която да обвързва широк диапазон от политики и инструменти. Само по този начин Европейският Съюз би могъл да запази и за в бъдеще своята водеща роля в международните отношения, както и успешно да се справя с глобализационните предизвикателства пред сигурността в 21-век. За да се случи това обаче са нужни политическа воля и желание, каквито за сега определено отсъстват сред европейския политическия елит.

Към настоящия момент в своя подход за справяне с кризи и конфликти Европейския Съюз може да разчита основно на комбинацията от своите основополагащи ценности и успешен опит като мирен проект, своята „мека сила”, принципът за многостранно сътрудничество, класическата европейска дипломация, както и на своите политики за развитие и помощ. Но това определено не е достатъчно. В крайна сметка каква е ползата от това, че Общността е може би най-големият донор на хуманитарна помощ за бежанците от Сирия през последните години13, когато самият първоизточник на конфликта, генериращ бежанския поток продължава да бъде актуален, а неговото разрешаване изглежда илюзорно?

В тази връзка липсата на самостоятелен военен потенциал и силната зависимост от НАТО и САЩ се явява сериозен проблем, който е удар по капацитета и амбициите на ЕС за справяне с конфликти. И дори в момента текущите реалности пред сигурността да предполагат нуждата от задълбочаване на сътрудничество между двете организации, все пак в близко бъдеще е повече от препоръчително Общността да намери път за усъвършенстване на своята система за сигурност, която да работи в сътрудничество с НАТО при споделени отговорности и равноправно участие.

ВЕНЦИСЛАВ БОЖЕВ

1 Задачите Петерсберг (Petersberg Tasks) са приети през 1992 г. малко след подписването на Договора от Маастрихт и в контекста на създадена нестабилност след разпада на СССР. Те поставят основите на днешната Обща политика на сигурност и отбрана и създават рамка за участието на Съюза в международни хуманитарни, спасителни и мироопазващи мисии.

2 Joint Declaration on European Defense Joint Declaration issued at the British-French Summit (Saint-Malo, 4 December 1998), Centre Virtuel de la Connaissance sur l’Europe, http://www.cvce.eu/obj/franco_british_st_malo_declaration_4_december_1998-en-f3cd16fb-fc37-4d52-936f-c8e9bc80f24f.html

4 A SECURE EUROPE IN A BETTER WORLD, EUROPEAN SECURITY STRATEGY, Brussels, 12.12.2003, стр. 10, http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cmsUpload/78367.pdf достъп на 12.07.2015 г.

5 Barcikowska, A, EU Battlegroups – ready to go?, 2013, Institute for Security Studies http://www.iss.europa.eu/uploads/media/Brief_40_EU_Battlegroups.pdf

6 Dempsey, J, Time to End the EU-NATO Standoff, 08.12.2014 г, http://carnegieeurope.eu/strategiceurope/?fa=57423 ,

7 Ricci, M, The CSDP and NATO: friends, competitors or both? 17.01.2014 г, http://www.nouvelle-europe.eu/en/csdp-and-nato-friends-competitors-or-both

9 Катранджиев, В., Външна политика на Европейския съюз, 2011, София, Военно издателство, стр. 53

10 What is EULEX? Официален сайт на EULEX, http://www.eulex-kosovo.eu/?page=2,16

12 Political and Military Background, Официален сайт на операция „Алтеа”, http://www.euforbih.org/index.php?option=com_content&view=article&id=2821

13 Syria and the EU, https://eeas.europa.eu/delegations/syria/592/syria-and-the-eu_en , от началото на конфликта до май 2016 г. ЕС е осигурил 6.4 млрд. евро във вид на хуманитарна помощ и програми за развитие.

Advertisements

Коментари са забранени.

Powered by WordPress.com.

Up ↑

%d bloggers like this: